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综合行政执法亮出“西海岸新区模式”
青岛市城市管理行政执法局  发布日期:2016-11-15  来源:

 

青岛西海岸,一片活力迸发的土地,一片改革创新的土地。

2014年6月获批国家级新区之后,西海岸新区便立足问题导向,将综合执法体制改革列入全区“十大改革”攻坚项目,以改革创新的魄力,积极推进跨领域、跨部门的综合执法改革,逐步建立起了权责统一、权威高效的综合执法体制,锻造出了一支作风过硬、一专多能的综合执法队伍,破解了行政执法部门权责交叉、多头执法、推诿扯皮等体制性、机制性问题,探索出的综合执法改革“青岛西海岸新区模式”,引起了全国的关注。2016年4月,山东省综合行政执法体制改革现场会在青岛西海岸新区召开,综合执法改革体制机制的探索被誉为“青岛西海岸新区模式”,得到了中央编办和省编办的高度评价和推介。

锻造合力之剑

“取缔一个违法搭建的海参池子,它的责任主体可能是海洋渔业部门也可能是国土资源部门或城市管理执法部门;渣土车撒漏问题可能涉及城市管理执法部门也可能涉及交通稽查部门。”“在综合执法改革以前,确实存在着多个部门执法重叠、责权交叉的情况,有的时候还会出现管理边界不清,推诿扯皮的问题。”“七八个大盖帽管不好一顶草帽子”说的就是这种现象和问题,西海岸新区综合行政执法局局长王波道出了全国各地行政执法的实情和执法人员的苦衷。改革,已成为西海岸新区破解以往执法职责不够明晰、力量分散难题的唯一路径选择。

青岛市委常委、西海岸新区工委书记王建祥说:“新区的特质是‘新’、动力是‘试’,先行先试是新区的最大优势、最大动力。新区的发展必须要靠改革开放和创新突破,在新的发展阶段,新区的改革要做原始创新,做前人所未做,这才是新区的价值。”

按照党的十八届四中全会“要大幅减少市县两级政府执法队伍种类,有条件的领域还可以推行跨部门综合执法”的要求,紧密结合行政执法工作面临的诸多新挑战的实际,2014年11月,青岛西海岸新区以敢为天下先的勇气,在开放热土上率先打响了一场涉及多个部门的综合行政执法改革战役。

改革的承载方式是青岛西海岸新区综合行政执法局的成立,时为2014年11月18日。青岛西海岸新区将原城市管理行政执法局、文化市场行政执法局、国土资源局的国土资源执法监察大队、海洋渔业局的海监大队、交通运输局的交通稽查大队的人、财、物、编等整建制划转到综合行政执法局;先行集中行使城市管理、文化市场、国土资源、海洋监察、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权,共计42类1402项执法权限。在职能整合上,将六大领域的执法事项全部交由该局的综合执法大队集中行使,通过实行一“综”到底、“一职多能”,真正实现“一支队伍管全部”的目标,更加充分地发挥综合执法队伍“集中力量办大事”的优势。在管理机制上,新区综合行政执法局根据地域范围,划分五大执法片区,由其下设的综合执法大队分片区进行综合执法;在26个街镇派驻综合执法中队,实行“双重管理”,即该街镇派驻中队由街镇党委政府日常管理使用,由综合行政执法局进行业务指导。由此,形成了“指挥在机关,执法在大队,管理在街镇中队”的工作机制。

    为了让新成立的新区综合行政执法局的工作具有合法的法律地位,山东省大力支持青岛西海岸新区的行政执法改革探索,2015年8月,山东省编委办批复了《青岛西海岸新区综合行政执法体制改革试点工作方案》。2016年4月,山东省政府印发了《关于青岛西海岸新区相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》。2016年7月,西海岸新区印发《关于确认西海岸新区综合行政执法局行政执法主体资格的公告》。至此,新区综合行政执法局获得了合法的法律地位。

新区综合行政执法局成立之后,迅速产生了1+1>2的效应。新区综合行政执法局共办理各类案件1万多件,行政处罚累计6000余万元,群众满意率达到95%以上,以实际成效助推了整个新区的环境和秩序发生了根本转变,赢得了市民和社会各界的一致好评。

2016年4月19日至20日,山东省综合行政执法体制改革现场会在新区召开。西海岸新区的改革创新举措让与会的17个地级市、137个县区市编办主任为之震撼,西海岸新区提供的,是行政执法体制变革的历史关口,可操作性很强的西海岸新区模式,以其独特的价值,为行业改革提供了启示。中央编办、省编办的领导在会上提出要求,推介西海岸新区的做法。2015年至今,浦东新区、贵安新区、深圳、南京等地纷纷到新区考察学习。“西海岸新区模式”在全国范围产生了广泛影响,为各地深入推进综合执法改革提供了鲜活样本。

彰显创新魅力

西海岸新区陆域面积2127平方公里,建成区面积210平方公里,海岸线长282公里,海域面积5000平方公里,辖26个街道(镇)、1221个村居,常住人口180万,户籍人口城镇化率达到63%,在这样大的范围内搞好行政执法,保障城市的健康运行其难度和压力不言而喻。

队伍建设是综合行政执法改革的永恒主题。面对从6个职能部门划入的执法人员,西海岸新区对综合行政执法局提出了打造“执法铁军”的队伍建设目标。为此,新区综合行政执法局每年组织两次全员性法律知识考试,开展“百日业务培训班”,组织260人次赴浙江大学和上海交通大学参加“能力提升高级培训班”。同时,成立法制讲堂、阅览室,启用网上学习考试系统,每年春、秋两季开展全员军事训练,目前,形成了全员性、常态化的教育培训体系,促进了综合执法队伍向复合型、正规化、专业化、职业化方向发展提升。

与此同时,西海岸新区把创新元素融入改革全过程,规范执法行为。对局机关科室和综合执法大队进行统一管理、指挥和调度,做到管理制度、执法程序、法律文书、执法服装、执法标识、车辆装备“六个统一”;创新制定了《综合执法办案规程》,将行政处罚、行政强制、行政复议和行政诉讼四类程序有机衔接,融入行政执法责任制、权力清单、案件审查、重大案件集体讨论等制度。同时建立区级执法监督平台、内部考核体系、社会多元评价等机制,对案件从立案到结案全程监督,严格落实执法巡查、错案追究、评议考核等制度,确保执法公平公正。这些有力的措施,迅速规范了新成立的综合执法队伍的执法行为,实现了由“粗放执法”向“精细执法”转变,一支依法行政的“执法铁军”令全区刮目。

在创新执法工作模式上,新区综合行政执法局实施了“连贯执法”“组合执法”“递进式执法”等执法模式,充分发挥了综合执法的改革优势。目前,新区综合行政执法实现了全域性无缝隙覆盖,这一目标的实现,得益于网格化管理的创新。新区综合行政执法局政委陈彦军介绍,网格化管理既节约了执法成本,又提高了执法效率。改革以前,新区监管面积大,到远一点的地方出现场需要个把小时,路上一折腾就是大半天。现在,执法中队直接进驻到街镇,十多分钟的执法圈让执法人员第一时间就可赶到现场,执法效率大幅度提高。董家口港区的一位张姓市民说道,“以前看到查拉土车辆撒漏都是城管、交通、国土部门各干各的,效率不高、效果不好,现在三个部门合在了一起,统一行动,很快就把撒漏问题解决了,我们的举报少了,环境却好起来了。”

在求解综合行政执法的创新路径上,西海岸新区不遗余力,探索首创的“公检法三方衔接机制”也极富特色。

加强与公安的衔接,开辟了综合执法与公安的“直通渠道”,建立起了综合执法与公安机关的常态化联动机制。2016年3月,在新区开展蓝色海湾整治行动之初,实施了“3·16”盗采海砂海上处置行动,一举查获进入该区琅琊海域盗采海砂的外地采砂船4艘,并将7名涉案人员迅速移送公安机关予以逮捕,由公安机关立案侦查,最终由区法院以破坏环境资源罪审理判决。

加强与法院的衔接,设立行政执法巡回法庭。该派驻巡回法庭由黄岛法院行政审判庭与执行局选派6名人员组成了庭长、副庭长、审判员、书记员、执行员的独立工作机构。以前,新区综合行政执法局申请法院强制执行需要2至3个月,现在派驻巡回法庭在非诉执行期结束后提前主动介入,先行组织非诉执行听证,并限期7个工作日实施强制执行,效率大大提高。今年以来,区法院派驻法庭依法快速执行综合行政执法局非诉执行案件21宗。

加强与检察院的衔接,设立派驻检察室。通过检察人员巡回办公,加强了对区综合行政执法局执法人员行政执法行为的监督监察,有效防范了执法办案违法行为的发生;同时也加大了对执法办案中涉及其他部门党政干部失职渎职行为的防范处置力度。

“桃李不言,下自成蹊”,正是这些创新举措,使得西海岸新区的综合行政执法工作走到了全国的前列。

改革效应凸显

西海岸新区在行政执法改革中自我鞭策,求新求变,取得了明显的工作成效。

解决了“看似都管都不管”的问题,实现了“一支队伍管全部”。改革前,一些部门之间执法边界不清,“好管有利的事抢着管,不好管无利的事没人管”。以海岸带保护为例,以往国土、海洋和城管部门对海岸带的监管以高潮线为界,潮汐一变化,就会发生三个部门推诿扯皮的问题。而对海岸带违法建设的查处,城管、国土和海监部门又存在执法重叠现象。改革后,面对西海岸新区282公里海岸线和5000平方公里的海域,新区综合行政执法局将城管、国土和海监的执法事项集中行使,实现了陆海统筹执法,对海岸带存在的盗采海沙、非法建设、非法排污等违法行为逢违必治、一步到位,打破了以往“条块管理”的壁垒,在新区2016年3月全面实施蓝色海湾整治行动以来,综合行政执法局牵头组织联合相关镇街拆除存量违章建筑面积122910平方米,清理灵山湾海域和胶州湾海域非法养殖设施分别达1600余亩和800余亩,保护了新区的“黄金岸线”。

解决了“久治难除老大难”的问题,树立了“执法为民新形象”。改革前,由于执法交叉、力量不足等原因,在占道经营、违法建设等方面存在许多久治未除、屡屡反弹的“顽疾”和“老大难”问题。改革后,新区综合行政执法局坚持日常巡查和集中整治并举,彻底根除了多处困扰周边居民多年的“顽疾”,有效解决了长江路等数十条主次干道的占道经营等违法违规经营行为和“十乱”问题。2016年上半年,共拆除违法建筑978处,清理占道经营3.96万处,取缔流动摊点2.46万处,清理门头牌匾乱搭乱建等“十乱”现象1.78万处。2016年3月以来,新区综合行政执法局组织实施了非法洗砂场、采石场、石子加工场专项整治行动,两个月内全部关停取缔了151处非法生产经营的洗砂场、采石场和石子加工场,清理拆除了场地机械设备及其他构筑物,解决了十几年来被群众诟病不已的难题,促进了山体生态保护和饮用水源地保护,行政执法的力度之大被人民群众点赞。

解决了“事权分散难办事”的问题,促成了“集中力量办大事”。西海岸新区以法律为支撑,一方面,推行“补充式”执法模式。改革后,在实施卫片整改工作中,准确把握以前国土执法没有强制执行权的根本性制约,适用规划方面的行政强制权限对违法建筑进行强制拆除,实现了土地使用管理和规划建设管理在法律执行层面的有效对接。全区159个违法用地卫星图斑,新区综合行政执法局1个月就全部拆除复耕,解决了过去国土执法多年无法破解的“老大难”。另一方面,新区推行“合并式”执法模式。将交通、国土和城管领域相关执法权限有机统一,以整治渣土车撒漏为主,一并查处超限超载、非法偷沙偷土等违法行为。2016年1月份,成立了11个专项工作组,对主城区的道路污染撒漏进行全面整治,共查处违法车辆369辆次,罚款146万余元,行动快、力度大,使得渣土运输车辆从90%以上不封盖到90%以上自觉封盖,运输封盖成为常态。

解决了“五个指头力量散”的问题,形成了“一个拳头出合力”。改革前,原国土、交通、海洋、文化等领域执法人员缺乏。以文化执法为例,原文化执法30多人负责全区文化市场的执法监管,仅网吧、娱乐场所就有400多家且分散各街镇,印刷企业、出版物经营单位、各级文保单位、广电设施安装使用更是广布全域,日常巡查、集中整治和举报查处往往“捉襟见肘”。改革后,通过综合执法大队的分片区域网格化执法和街镇执法中队的属地化巡查监管,消除了执法盲区,加强了源头治理,实现了无缝覆盖。2015年以来,新区综合行政执法局严格治理整顿网吧违规接纳未成年人行为,吊销网络文化经营许可证11家,取缔无证经营“黑网吧”3家,网吧市场经营秩序焕然一新。

 

 

 


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